Reforma dávek na bydlení vychází z problematické metodiky, odnesou to perifernější obce

V návrhu změn dávek na bydlení, které předložilo Ministerstvo práce a sociálních věcí (MPSV), je mimo jiného nově vymezeno, kolik bude stát doplácet chudým domácnostem na pokrytí nákladů na bydlení: Je navržen nový postup výpočtu normativních nákladů na bydlení. V tomto článku se podíváme na dopady nově navržené metody stanovení normativních nákladů na bydlení (normativů) a jak se návrh promítne do sociální situace v městech a obcích Česka.

Velká část obcí by podle návrhu musela čelit výraznému snižování dávek na bydlení, což by znamenalo ohrožení stability bydlení desetitisíců nízkopříjmových domácností. Celkově by si podle návrhu pohoršily domácnosti v obcích na asi 40 % území republiky, domácnosti v obcích na asi 20 % území by si musely na nájem připlatit ze svého dokonce 20-50 korun na metr čtvereční měsíčně.

Hlavní zjištění

Analýza podkladových dat k návrhu zákona ukazuje, že:

• Normativy na bydlení jsou už dnes celorepublikově příliš nízko, budou se ale dále snižovat na 40 % území
• Navrhované normativy pomáhají spíše lidem v ekonomicky aktivnějších regionech, jinde naopak situaci výrazně zhorší
• Změny jsou nesystematické, což poukazuje na problematičnost modelu, z něhož mají být normativy vypočteny
• Navrhované normativy neodpovídají reálným nákladům bydlení – jsou na většině území hluboko pod cenami, které mohou pokrýt náklady na údržbu bytu

Hlavní příčinou je, že pro navrhovanou změnu výpočtu dávek na bydlení je použit model, který znevýhodňuje periférnější obce.

Co jsou normativy?
Normativy dnes slouží pro zastropování uznatelných nákladů na bydlení, což se odrazí ve výpočtu příspěvku na bydlení a doplatku na bydlení. Normativy byly zavedeny v roce 2014 a doposud se odvíjely od velikostní kategorie obce a počtu obyvatel v bytě (k současném nastavení viz SPOT 2019a). Dávky na bydlení jsou pak důležité zejména pro lidi v nájemním bydlení (SPOT 2019b).

Pro výpočet návrhu nových normativů bylo pro MPSV podstatné zajistit data o výši nájmů v bytech v různých regionech. Využita pro to byla data z hodnotových map nájemného , kterou pro tento účel nechalo Ministerstvo pro místní rozvoj (MMR) vypracovat společnost Deloitte. Vzhledem omezené dostupnosti jiných data tato mapa primárně vychází z transakčních cen bytů, které jsou modelově přepočítávány na nájemné.

Text vychází z dat uveřejněných v důvodové zprávě k návrhu zákona.

Text se zaměřuje na zhodnocení dopadů nově navržené metody stanovení normativních nákladů na bydlení, ale neklade si za cíl hodnotit způsob, jakým jsou počítány hodnotové mapy nájemného. Použité parametry modelu hodnotových map by si zasloužily samostatnou recenzi.

Doporučení

Dávky na bydlení jsou koncipovány jako nástroj, který má umožnit nízkopříjmovým domácnostem přístup na trh s bydlením. Je tedy žádoucí, aby normativy jako horní strop dávek na bydlení, zpřístupnily dostatečně rozsáhlou část nájemního bydlení, jinak dávky nebudou plnit svou funkci. Měly by proto vycházet z co nejpřesnější mapy tržních nájmů.

Je pozitivní, že současný model hodnotových map se oproti původním zkreslujícím velikostním kategoriím přibližuje k logice zohlednění situace na lokálním realitním trhu. Avšak protože vychází z cenové mapy prodejů bytů, má zásadní systémové nedostatky, které by vedly k prostorovým nespravedlnostem a postihovaly mnohé obce neadekvátně přísněji než jiné. Využití dat o prodejích nemovitostí pro stanovení cen nájmů je i podle tvůrce hodnotových map pro MMR spíše orientační.

Jak normativy nastavit lépe?

• Stropy na dávky na bydlení by měly soukromým majitelům a/nebo obcím zajistit udržitelné opravy a správu domů. Je tedy vhodné, aby normativy dosahovaly výše cen nákladového nájemného.
• Pokud by se dále pracovalo s hodnotovou mapou, je nutné podrobněji testovat a odladit regionální výkyvy vycházející z metodiky jejího zpracování a nastavit strop normativů, který reálně umožní přístup k běžnému nájemnému bydlení. Nabízí se využít hodnoty průměru či mediánu, jak byly v hodnotových mapách vypočteny.
• Dále je v případě využití mapy klíčové zajistit mechanismy pravidelné valorizace výše cen.

Rozhodně by se v modelu neměla objevit systémová zkreslení, která některé regiony nepřiměřeně zvýhodní či znevýhodní. Politika založená na datech musí vycházet z přesných a nezkreslených dat, na jejichž základě je možné tvořit transparentní politická rozhodnutí.

1. Normativy na bydlení jsou už dnes celorepublikově příliš nízko, budou se ale dále snižovat na 40 % území

Mediány nájmů placených příjemci dávek jsou dnes v 90 % obcí s pověřeným obecním úřadem (POÚ) vyšší, než jsou normativy na bydlení, takže většina domácností nad rámec dávek do skutečné výše nájmu doplácí. Výjimkou jsou některé nejvíce periferní regiony a dále města Ostrava, Olomouc, Havířov, Ústí nad Labem, Karviná a Most, kde domácnosti z dávek nájem pokryjí (jedná se o mediánovou domácnost). V případě jmenovaných měst je důvod čistě administrativní; vznikl kvůli metodice výpočtu, kdy jsou obce zařazeny do pěti kategorií podle velikosti a např. různá hladina nájmů v různých městech se už nezohlední. Dochází tak k situaci, že i město s poměrně nižší hladinou nájmů je zařazeno podle počtu obyvatel do vyšší kategorie normativů. Naopak v malých obcích v zázemí velkých měst vychází normativy oproti cenám nájmů nepoměrně nízké.

Vliv normativů a výše dávek obecně na růst tržních cen nelze přeceňovat. Po 6 letech od zavedení normativů jako stropu pro uznatelné nájemné platí domácnosti na asi 90 % území vyšší nájmy, než je tento strop. Navíc téměř ve všech případech jsou mediánové náklady placené příjemci dávek výrazně níže, než jsou běžné tržní ceny bydlení.

I přesto, že v 90 % obcí jsou už dnes u příjemců dávek tržní ceny nájmů vyšší než normativy, mají se podle nového návrhu normativy na asi 40 % území ještě snížit; na zbytku území se převážně zvýší. Změny ve výši normativů jsou tedy velmi nerovnoměrné – někde se normativ navýší až o 80–100 Kč/m2, jinde se sníží až o 40–60Kč/m2, jak je zachyceno v grafu níže. Posun stropu směrem nahoru je nejvýraznější v obcích v zázemí velkých měst, za to obce, kde se normativy nejvíce sníží, jsou častěji v perifernějších regionech (viz tabulka níže).

2. Navrhované normativy pomáhají jen lidem v ekonomicky aktivnějších regionech, jinde naopak situaci výrazně zhorší

Výše bylo popsáno, že podle nového návrhu se výše normativu na bydlení v asi 60 % má zvýšit a ve 40 % snížit, a to často dosti výrazně. Jak je statisticky rozložena změna mezi tím, kolik je potřeba doplácet nad rámec normativů k mediánu tržní ceny příjemců dávek dnes a kolik by to bylo podle nového návrhu, ukazuje následující obrázek.

Nerovnoměrný dopad návrhu nejlépe ilustrují dvě mapy níže, které ukazují, kde si domácnosti polepší a kde pohorší. Polepší si častější v ekonomicky silnějších regionech, nejvíce se normativy zvednou v obce POÚ v zázemí větších měst, ale třeba i na jižní Moravě. Z druhé mapy v pořadí je patrné, že si pohorší domácnosti v periferních regionech (včetně některých tzv. vnitřních periferií, kde bývá výrazné zastoupení sociálního vyloučení).  Značné rozdíly jsou nicméně i v rámci těchto regionů. V některých obcích vychází pokles hladiny normativů tak výrazný, že velmi pravděpodobně destabilizuje nízkopříjmové domácnosti nebo jim zcela znemožní pokrýt náklady na bydlení.

3. Změny jsou nesystematické, což poukazuje na problematičnost modelu, z něhož mají být normativy vypočteny

I přesto, že zvýšení je viditelnější v ekonomicky silnějších místech, a negativní dopady spíše v perifernějších oblastech, jsou změny velmi výrazné i v rámci podobných regionů. Například v mnohých regionech na Ústecku by si domácnosti polepšily, ale v jiných (Litvínov, Vejprty) by naopak došlo k dramatickému výpadku příjmů domácností, které jsou příjemci dávek na bydlení.V rozdílných dopadech návrhu nových normativů je obtížně vysledovat jasnou logiku. Pravděpodobné vysvětlení je, že rozdíly vychází z metodologie zpracování mapy a tedy primárně odráží aktivitu a atraktivitu místních realitních trhů s nemovitostmi, a v důsledku čehož může docházet ke zkreslení cen tam, kde je trh méně aktivní – s naprosto zásadním dopadem na situaci nízko-příjmových domácností v nájemním bydlení.

4. Navrhované normativy neodpovídají reálným nákladům bydlení – jsou na většině území hluboko pod cenami, které mohou pokrýt náklady na údržbu bytu

Pro posouzení vhodné výše normativů na bydlení je vhodné se také ptát, jak jsou na tom ve srovnání s náklady na samotné zajištění provozu bytu v domě, na jeho opravy a zajištění potřebné správy. Aby se majitelům bytů vůbec vyplatilo je pronajmout.

Graf níže nabízí srovnání výše navrhovaných normativů s hladinou modelových cen nákladového nájemného. Ceny nákladového nájemného byly modelovány na příkladu

• ekonomického nájemného 97 Kč/m2 vypočítaného pro město Brno, které zahrnuje i obnovu bytového fondu (Stanovení ekonomického nájemného pro potřeby statutárního města Brna. Brno: MMB 2016. Navýšeno o inflaci, Celý materiál není veřejný, některé části, s výpočtem výše ekonomického nájemného pro jednotlivé části města je dostupný v rámci Strategie bydlení města Brna 2018 – 2030)
• nákladového nájemného 60 Kč/m2 dle metodiky MPSV pro IROP (Analýza vývoje pořizovacích a udržovacích cen bytových domů. STÚ-E, s.r.o., Stavebně technický ústav – Energetika budov, 2018), které počítá se základní údržbou bytu.

Nad hladinou modelové ekonomické ceny 97 Kč/m2 se nachází pouze asi 20 % území, nad nižší hladinou 60 Kč/m2 je to asi 60 % území republiky. Na opačném konci spektra jsou však u asi 40 % území navržené normativy příliš nízké na to, aby pokryly základní údržbové nájemné. V řadě míst (jako je např. Šluknovsko, Tábor, Bechyně, Frýdlant, Stříbro) ceny nedosahují ani poloviny této částky, v extrémních případech (Litvínov, Jemnice, Vranov či Karolinka) nedosahují ani 10 Kč/m2.

Normativy pod hladinou nákladového nájemného jsou problematické – buďto povedou k tomu, že odpovědný vlastník, který se o dům stará, bude muset nastavit nájemné výše než jsou normativy. To negativně dopadne na osoby pobírajících dávky. Nebo, pokud bude nájemné stanoveno příliš nízko, bude to na úkor dlouhodobého zanedbávání péče o bytový fond.

Lucie Trlifajová
Petr Kučera